孫憲忠
  “我國的不動產登記無法和外接式硬碟物權法相配合,不能達到為物權提供統一法律根據的要求。因為在我國現實中不僅僅是多部門登記,而且還是多級別登記。”
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  備受關註的《不動產登記暫隨身碟行條例》即將揭開面紗。
  7月30日,國務院總理李克強主持召開國務院常務會議,討論《不動產登記暫行條例(征求意見稿)》(以下簡稱“征求意見稿”),決定向社會公開征求意見。會議決定,按照立法程序要求,將征新竹房屋求意見稿向社會公開征求意見,之後再推進相關法律修改工作。
  今年6月,《不動產登記條例草案》(專家意見稿)提交給國土資源部作政策參考。對於呼之欲出的《不動產登記暫行條例》,外界一直抱有很大的期待。一旦不動產登記開始實施,是否意味著官員的房產將無處遁形?而不動產登記是否對於抑制房價也有一定的作用?
  帶著這些問題,法治周末記者專訪了《不動產登記條例草案》(專家意見稿)的起草人之一——中國社會科學院法學研究所民法室主任孫憲忠教授。
  管理混亂的多部門、多級別登記
  法治周末:不動產統一登記條例出台的背景是什麼?
  孫憲忠:簡要地說,根據我國物權法第10條第2款的規定,我國應建立統一的不動產登記制度。這就是制定統一的不動產登記的根據。
  法治周末:我們應該如何理解不動產登記法?
  孫憲忠:不動產登記為當事人的物權提供法律根據。不動產登記是物權法規定的“物權公示”的一種重要方式,它把不動產物權記載在國家設立的不動產登記簿上,如遇爭議,不論是司法機關還是一般人都能夠很方便地從不動產登記簿的記載來確定權利和保護權利。
  “不動產登記法”實質上就是一部程序法,規定人們可以提出哪些不動產登記申請、申請如何提出、由誰負責登記、信息記載在哪、滅失的不動產物權如何登記等事項。
  法治周末:您如何評價目前的不動產登記制度?
  孫憲忠:我國的不動產登記的現實情況和物權法的要求差距很大。1995年我回國以後在這一方面做了一些相關調研工作,發現我國的不動產登記無法和物權法相配合,不能達到為物權提供統一法律根據的要求。因為在我國現實中不僅僅是多部門登記,而且還是多級別登記。不動產登記由四至五個登記部門,土地、房屋、林業、農業、海洋等部門都有權力進行自己領域的登記工作,另外還有些部門雖然沒有獲得授權但是也開展了自己領域的不動產登記。所以登記總共有八九個部門。此外,按照土地管理法等法律的規定,登記可以在市縣一級政府進行,也可以到省級政府甚至到中央政府設立的土地管理部門去登記。這種登記屬於亂開天窗,無法提供統一的不動產物權法律根據。
  登記機構發給當事人的權屬證書也是五花八門,如房產證、房屋所有權證、房地產權證、房地產證等。
  這樣的登記制度給不動產的法律實踐帶來極大隱患。舉個例子來說,在我國如果需要對不動產進行抵押,在沒有建築物時必須在土地部門進行設立抵押權的登記;在有了建築物時必須在房地產管理部門辦理抵押登記。但是現實生活中,開發商先拿到地權,其抵押時在土地管理部門登記;以後開始建設了,需要做抵押時必須在房地產管理部門登記。這樣土地和建築物的抵押是分開登記的。但是法律又規定,實現抵押權時,土地和建築物不可以分離。這時候,勢必出現兩個抵押權人的權利都受法律保護但是都無法實現這個嚴重的局面。
  也就是因為這樣,我在很早就提出了“不動產登記五統一原則”,即統一立法、統一登記的法律效果、統一程序、統一登記機關、統一登記簿和權屬文書。
  “統一”是最大亮點
  法治周末:您認為在《不動產登記暫行條例》(征求意見稿)中有哪些亮點?
  孫憲忠:“征求意見稿”最大的亮點是“統一”,要建立統一的登記制度。“統一”有四點涵義:首先是統一登記的部門,按照立法逐漸把各個登記部門統一起來,這樣才符合物權法的要求,才能達到保證交易安全的目標,這是最基本的;第二,在統一登記機構之後,還需建立統一的登記程序;第三是統一權屬證書、不動產登記簿,統一登記的基本信息;第四是立法的統一,需要與物權法這部基本性的法律相配合。
  法治周末:此次《不動產登記暫行條例》向社會公開征求意見時,值得註意的一句話是“已經發放的權屬證書繼續有效、已經依法享有的不動產權利不因登記機構和程序的改變而受影響”,這句話應該如何理解?
  孫憲忠:民事權利自古以來都是有持久性的,對既往已經發生的合法權利,無論是什麼法律都是承認的。登記條例只是確定保護的手段,並不會改變不動產的權屬。
  法治周末:2013年11月下旬,國務院確定由國土資源部負責指導監督全國不動產統一登記。但目前有說法稱,我國的不動產登記局不應設在國土資源部內部,局限於地籍管理司,應設立獨立的中華人民共和國不動產登記局(署)。如此,才能改變不動產登記向行政管理傾斜的狀況,更好地回歸其本意。您怎麼看?
  孫憲忠:建立一個具有效力的不動產登記機關,我認為這個要求很正當。世界上很多國家的不動產登記機關都是法院,所以在起草物權法時,我們曾經建議採取法院登記的模式。但是法院的同志說,法院人少事多,無法開展不動產登記的工作。現在國家考慮將不動產登記機構設立在和地籍相配合的部門,這是比較妥當的做法。目前已經建立了不動產登記局,從屬於國土資源部。當然我們還是希望不動產登記局擁有足夠的獨立性和相關法律資格。
  不動產登記和反腐敗無關
  法治周末:不動產統一登記條例的出台,和目前的反腐敗是否有關係?條例裡面提及的“以人查房”應該如何正確地理解?
  孫憲忠:不動產登記和反腐敗沒有關係。第一,反腐敗是國家陽光法案制度的一個組成部分,登記在民法上是對權利人的保護。陽光法案要求幹部公佈財產,但不會要求老百姓也公佈財務狀況。第二,通過不動產登記來實現反腐不可能,因為對不動產登記時只需要確認登記申請人和其相關法律上的材料是否充足。比如一個老百姓持有房屋購買合同來登記,他的簽名、身份證等相關材料都是真實有效的,從法律上來說就應該將其納入產權登記。我們無法確認其是否為國家公職人員的親屬,登記機關職能是查詢其身份信息的真實性。從這個角度就可以很容易地發現這兩者的出發點不一致。
  不動產登記法規是涉及交易安全的一個保障,只有在交易的許可下才可以查詢,不涉及交易的不能查。對於反腐來講,官員無論登記在哪裡,有關部門都可以去查,而在一般老百姓的交易中就不能這樣做。不動產登記條例許可查詢的是權利人或利害關係人,並不是誰都可以查詢。
  法治周末:有人說不動產登記條例的出台是為了平抑房價、為開徵房產稅做準備,您怎樣看?
  孫憲忠:不動產統一登記與房產稅的征收沒有直接的關係。比如一個人有10套房屋,但是登記在不同人的名義下,對其征收高稅是不可能的,因為征收的對象只能是登記簿上的登記人。
  將有多部法律需要修訂
  法治周末:不動產統一登記條例在起草的過程中,遇到最大困難是什麼?
  孫憲忠:最大的困難就是我國一直以來對不動產的登記是多部門和多級別登記。現在多級別登記問題已經解決了,多部門登記問題沒有解決。每個登記部門都有很多工作人員,如何將這些人員妥善安置是個問題。該項工作應該由上層牽頭做統一工作。
  法治周末:不動產統一登記條例出台後,將會涉及哪些法規的修訂?
  孫憲忠:需要修訂的法律數量非常大,會涉及多部法律。比如城市房地產管理法、土地管理法、土地法、海洋法、漁業法、礦產資源法等法律。
  法治周末:隨著征求意見稿向社會公開征求意見以及隨後推進相關法律修改工作,明晰產權、保護公民財產權的要求,將進一步“倒逼”我國不動產管理制度改革和創新。您怎麼看“倒逼”這個問題?
  孫憲忠:總的來講,能啟動不動產統一登記的工作就是進步,統一的過程中會有很多的問題,未來還有很長的路要走。
(原標題:多頭管理成不動產登記條例攔路虎)
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陳小春

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